Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie ściągania należności z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochód budżetu państwa

   W związku z otrzymaną przy piśmie z dnia 26 stycznia 1999 r. (nr SPS-0202-1362/99) interpelacją pana posła Antoniego Szymańskiego w sprawie ściągania należności stanowiących dochód budżetu państwa z tytułu zobowiązań podatkowych przedstawiam poniższe wyjaśnienia.

   1. Przyczyny powstawania zaległości.

   Podatki w żadnym systemie podatkowym nie mogą i nie są realizowane w 100%. Polska znajduje się jednak w szczególnej sytuacji, która rzutuje na rezultaty w ściągalności podatków, a w konsekwencji nie pozwala na uzyskaności radykalnego zmniejszenia zaległości podatkowych.

   Przyczyny tej sytuacji są różnorodne i wypływają z przemian w naszej gospodarce na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia. Wymienić tu należy przede wszystkim:

   - transformację przedsiębiorstw sektora państwowego na początku lat dziewięćdziesiątych, w wyniku czego podmioty te musiały dostosować się do zmienionych warunków funkcjonowania,

   - narastanie zaległości podatkowych w niektórych gałęziach przemysłu, które wymagają pełnej restrukturyzacji, np. górnictwo węgla kamiennego, przemysł zbrojeniowy,

   - część zaległości wykazywanych w sprawozdawczości nie jest już zaległością sensu stricto (nie ciąży na podatniku, lecz na kontach państwowych jednostek budżetowych), ponieważ zobowiązanie podatnika zostało potrącone z wzajemną, bezsporną i wymagalną wierzytelnością wobec budżetu państwa (państwowej jednostki budżetowej - zwłaszcza ochrony zdrowia). Przeważająca część wierzytelności przypadających od państwowych jednostek budżetowych powstała na skutek permanentnego naruszania przez te jednostki dyscypliny budżetowej. Według stanu na półrocze 1998 r. zaległości te stanowiły ok. 13% ogólnej sumy zaległości podatkowych,

   - trudna sytuacja ekonomiczna niektórych podmiotów gospodarczych - w tym zwłaszcza należących do wymienionych powyżej gałęzi przemysłu - powoduje, iż przeważająca część zaległości podatkowych ciąży na niewielkiej liczbie podmiotów gospodarczych; według danych na dzień 30 września 1998 r. zaległości podatkowe 64 największych dłużników z tego tytułu stanowiły 65,4% globalnej kwoty zaległości podatkowych, przy czym zaległości tych dłużników sukcesywnie narastają i pochodzą z okresu ostatnich kilku lat.

   Z powyższego wynika, że zaległości ciążące na pozostałych podatnikach stanowią 22,6% zaległości podatkowych ogółem.

   2. Kształtowanie się zaległości podatkowych.

   Przedstawione przyczyny wskazują na trudności w uzyskiwaniu poprawy realizacji podatków, niemniej jednak taka poprawa sukcesywnie następuje. W ostatnich latach bowiem zaznaczyła się generalnie tendencja spadku zaległości podatkowych, a przy tym w sposób istotny wzrastają wpływy do budżetu z tytułu podatków.

   Kształtowanie się proporcji zaległości podatkowych do wpływów podatkowych w latach 1996-1998 - w skali globalnej oraz z podziałem na poszczególne rodzaje podatków - przedstawione zostało na poniższym diagramie i w załączniku nr 1.

Załącznik nr 1 Stosunek zaległości podatkowych do wpływów w latach 1996-1998

Lp. Podatki 1996 1997 1998

wpływy zaległości wskaźnik (4:3) wpływy zaległości wskaźnik (7:6) wpływy zaległości wskaźnik (7:6)

w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w %

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

1 dochodowy od osób prawnych 11.361.038 1.178.099 10,4 11.036.832 1.196.907 8,5 16.268.500 1.170.000 7,2

2 dochodowy od osób fizycznych 33.351.662 1.437.132 4,3 38.938.401 1.512.968 3,9 44.900.000 1.700.000 3,8

3 podatki pośrednie 43.549.965 1.585.763 3,6 54.819.381 2.292.689 4,2 67.309.400 2.644.000 3,9

Razem 88.262.665 4.200.994 4,8 107.794.614 5.002.564 4,6 128.477.900 5.514.000 4,3

   Z przedstawionych danych wynika, że w podatkach bezpośrednich występuje relatywnie spadek zaległości podatkowych, przy czym należy zaznaczyć, iż spadek ten jest rezultatem poprawy wpływów w tym podatkach, a nie np. wzrostu kwoty umorzeń. Znaczący wzrost wpływów podatkowych sprawia, że relacja zaległości do wpływów podatkowych od kilku lat maleje. Tendencja obniżania się tego wskaźnika utrzymuje się również w 1998 r.; wskaźnik ten w skali globalnej w 1996 r. wynosił 4,8%, w 1997 r. - 4,6%, zaś w 1998 r. powinien wynieść 4,3%.

   Jeżeli zostaną zrealizowane zamierzenia w zakresie poprawy ściągalności podatków, można przewidywać, że wskaźnik zaległości w latach 1999-2003 będzie ulegał dalszemu istotnemu zmniejszeniu. Zawsze jednak będzie istnieć pewna część zaległości, które nigdy nie zostaną zaspokojone. Będą to zaległości z różnych przyczyn bezwzględnie nieściągalne, np. wypadki losowe, upadłości podmiotów gospodarczych.

   3. Efektywność egzekucji zaległości podatkowych.

   Istotnym sposobem uzyskania poprawy w zakresie ściągalności podatków jest postępowanie egzekucyjne.

   Skuteczność egzekucji przedmiotowych zaległości w latach 1995-1998 przedstawiona została w załączniku nr 2.

Załącznik nr 2 Egzekucja zaległości podatkowych w latach 1995-1998

Lp. Lata Kwota zaległości do wyegzekwowania Kwota wyegzekwowanych zaległości Wskaźnik ściągalności (4:3) Dynamika rok poprzedni - 100

w tys. zł w %

1 2 3 4 5 6 7

1 1995 2.612.572 1.006.387 38,5 116,6 114,3

2 1996 2.761.046 1.286.097 46,6 105,7 127,8

3 1997 2.733.164 1.174.935 43,0 99,0 91,4

4 1998 3.126.590 1.402.086 44,8 114,4 119,3

   Wynika z niego, iż w okresie tym (z wyjątkiem 1997 r.) systematycznie rośnie kwota zaległości podatkowych objętych postępowaniem egzekucyjnym, co jest zjawiskiem prawidłowym, biorąc pod uwagę istotny kwotowo wzrost zaległości w niektórych podatkach. Tendencji tej towarzyszy poprawa (z wyjątkiem 1997 r.) wskaźnika ściągalności. Również dynamika wzrostu kwot wyegzekwowanych w badanym okresie z reguły przewyższa wzrost kwot tych zaległości kierowanych do egzekucji.

   Niemniej jednak istnieje szereg barier ograniczających efekty egzekucji i bez zmian systemowych, a także organizacyjnych - o czym mowa poniżej - uzyskanie radykalnej poprawy w zakresie skuteczności egzekucji nie będzie możliwe.

   4. Propozycje zwiększenia skuteczności w zakresie ściągalności podatków.

   4.1. Poprawa dyscypliny płatniczej.

   Poprawie ściągalności podatków służy poprawa dyscypliny płatniczej, którą można uzyskać przy zastosowaniu następujących środków:

   - uproszczenia systemu podatkowego, co powinno nastąpić od roku 2000,

   - propagowanie systemu podatkowego, w tym pełna dostępność dla podatników wyjaśnień oraz interpretacji prawa podatkowego dokonywanych przez ministra finansów; publikacja interpretacji w Biuletynie Skarbowym Ministerstwa Finansów i przewidywana możliwość zamieszczania tych interpretacji w Internecie,

   - utworzenie instytucji rzecznika podatników.

   Prosty system podatkowy oraz pełna informacja w zakresie wykonywania przez podatników obowiązków podatkowych doprowadzi do zmniejszenia ilości błędów. Uszczuplenia podatkowe spowodowane takimi błędami są później trudne do odzyskania. Uproszczenie systemu podatkowego pozwoli też na odejście od m.in. sprawdzania deklaracji ok. 20 mln podatników, a skoncentrowanie się na ujawnianiu i opodatkowaniu działalności nie zgłoszonej oraz przypadków celowego zaniżania przez podatników wysokości należnych podatków. Natomiast wprowadzenie stanowiska rzecznika umożliwi instytucjonalną ochronę praw podatników, ale równocześnie powinno przyczynić się do większej świadomości prawnej podatników, a w konsekwencji - prawidłowego wyliczania i regulowania przez nich należnych zobowiązań podatkowych.

   W ramach poprawy dyscypliny płatniczej należy też wymienić inne działania pozasystemowe. Oczywiste jest bowiem, że pewna część zaległości w tych podatkach jest możliwa do odzyskania jeszcze przed wprowadzeniem zmian w systemie podatkowym i w rezultacie - zahamowanie przyrostu zaległości. W tym zakresie podejmowane są różnorodne działania, np.:

   - ocena pracy kierownictwa izb i urzędów skarbowych jako istotne kryterium oceny skuteczności działań w zakresie likwidacji zaległości,

   - szczegółowa analiza zaległości w celu ustalenia wszystkich przypadków, w których wyegzekwowanie zaległości jest możliwe, oraz podejmowanie w tych przypadkach skutecznej egzekucji,

   - praktyka informowania przez urzędy skarbowe organów założycielskich przedsiębiorstw państwowych oraz organów reprezentujących skarb państwa w spółkach akcyjnych o powstałych zaległościach przekraczających 2% wartości sprzedaży netto, w celu wyciągnięcia zdecydowanych wniosków dyscyplinarnych, do odwołania ze stanowiska włącznie, w stosunku do dyrektorów przedsiębiorstw oraz wobec członków zarządów spółek.

   W celu uzyskania możliwości szybszego reagowania przez Ministerstwo Finansów na globalne zmiany w kształtowaniu się zaległości w poszczególnych podatkach wprowadzono od 1 stycznia 1999 r. comiesięczną ocenę tych zaległości oraz dokonanie zmian w sprawozdawczości operatywnej w taki osób, aby po upływie każdego miesiąca uzyskać pełne informacje o tym, jakie było postępowanie organów podatkowych w stosunku do wymagalnych należności podatkowych, tj.:

   - jakie kwoty zostały wpłacone i ściągnięte egzekucyjnie,

   - jakie kwoty zostały objęte decyzjami o zaniechaniu poboru, umorzeniu, odroczeniu zapłaty podatku lub rozłożeniu płatności na raty,

   - jaki jest zakres i efekty postępowań egzekucyjnych w stosunku do zaległości podatkowych.

   Uzyskiwanie tych danych w odstępach miesięcznych pozwoli niezwłocznie przeciwdziałać, a przynajmniej uzyskiwać stosowne wyjaśnienia w przypadkach, gdy na terenie danego województwa którekolwiek ze wskazanych danych budzą wątpliwości Ministerstwa Finansów.

   4.2. Komputeryzacja administracji podatkowej.

   W tym zakresie zwłaszcza wdrożenie koncepcji realizacji systemów informatycznych, które powinny objąć całokształt działania administracji podatkowej.

   Wprowadzenie jednolitego systemu informatycznego wspomagającego pracę służb skarbowych pozwoli na znaczące usprawnienie pracy w urzędach skarbowych, zwłaszcza w zakresie poboru podatków i egzekucji. Wdrożenie systemu ˝Poltax˝ wraz z podsystemem rachunkowości, który w znaczący sposób usprawni rozliczenia księgowe, przyspieszając uzyskiwanie informacji o dłużnikach, jednocześnie usprawni wystawianie tytułów wykonawczych na zaległości podatkowe.

   Ponadto wdrożenie we wszystkich urzędach i izbach skarbowych jednolitego, współpracującego z systemem ˝Poltax˝ programu ˝Egapoltax˝ wspomagającego pracę służb egzekucyjnych pozwoli na zwiększenie efektywności egzekucji. Umożliwi też pełną współpracę między poszczególnymi komórkami organizacyjnymi urzędów skarbowych i dostęp do zawartych w systemie danych m.in. o:

   - składnikach majątku dłużników, w tym o numerach rachunków bankowych,

   - miejscach prowadzenia działalności gospodarczej,

   - kontrahentach dłużnika,

   - następcach prawnych,

   - osobach trzecich, na które należałoby przenieść odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe.

   Pozwoli to na pełne wykorzystywanie instrumentów prawnych w celu dochodzenia należności podatkowych skarbu państwa, poprzez zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych na majątku podatników, orzekanie o odpowiedzialności osób trzecich za zaległe zobowiązania podatkowe, a jednocześnie na zwiększenie efektywności egzekucji administracyjnej tych należności.

   4.3. Usprawnienie egzekucji administracyjnej.

   Niezbędne jest ponadto zaostrzenie działań przymusowych tak, aby w podatnikach wyrobić przekonanie o nieuchronności zapłaty podatków. Służyć temu powinny unormowania zawarte w przygotowanym już projekcie nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w pierwszym półroczu bieżącego roku powinien zostać skierowany do Sejmu) powodujące:

   - usprawnienie dotychczasowej egzekucji m.in. poprzez uściślenie trybu postępowania przy egzekucji z papierów wartościowych, weksli i tym podobnych praw majątkowych,

   - nasilenie i przyspieszenie egzekucji poprzez wprowadzenie nowego środka egzekucji administracyjnej, tj. egzekucji z nieruchomości. Dotychczas środek ten możliwy do zastosowania tylko w egzekucji sądowej był wykorzystywany w minimalnym zakresie. Zastosowanie go w szybszej i skuteczniejszej egzekucji administracyjnej ograniczy niechęć do regulowania podatków przez podatników, których jedynym majątkiem podlegającym egzekucji jest nieruchomość.

   Jeszcze innym elementem poprawy ściągalności podatków mogą być zmiany w strukturze organizacyjnej aparatu egzekucyjnego oraz systemu wynagrodzeń służb egzekucyjnych. Dlatego też przewiduje się skorelowanie nowelizacji przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze zmianami w tym zakresie. W szczególności rozważa się utworzenie wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, do zadań których należałoby ujawniania majątku podlegającego egzekucji oraz prowadzenie bardziej skomplikowanych postępowań egzekucyjnych, np. z papierów wartościowych i praw majątkowych oraz z nieruchomości.

   Biorąc pod uwagę obecny stan zaawansowania prac legislacyjnych w zakresie nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, można spodziewać się wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2000 r. przepisów rozszerzających możliwości działań egzekucyjnych, co powinno dać zdecydowaną poprawę w zakresie efektywności egzekucji.

   Istotny wpływ na postępowanie egzekucyjne będzie też miało wprowadzenie systemu informatycznego ˝Egapoltax˝.

   Wszystkie przedstawione powyżej działania - legislacyjne, organizacyjne, z zakresu realizacji systemów informatycznych - mają na celu doprowadzenie do takiej sytuacji, że podejmowane działania egzekucyjne spowodują niezwłoczne zaspokojenie zaległości podatkowych objętych egzekucją. Wpłynie to równocześnie na zdecydowaną poprawę wskaźników ściągalności zaległości podatkowych w latach 1999-2003.

   Należy jednak liczyć się z tym, że w dalszym ciągu pozostaną zaległości bezwzględnie nieściągalne - z różnych przyczyn, przede wszystkim z uwagi na brak majątku (np. wypadki losowe, upadłości). Nadal też będą występować okresowe trudności związane z ujawnianiem majątku podlegającego egzekucji w przypadkach przemyślnego ukrywania przez zobowiązanych tego majątku.

   5. Ulgi uznaniowe powodujące zmniejszenie dochodów budżetu państwa.

   Polski system prawa podatkowego przewiduje możliwość stosowania przez organy podatkowe ulg uznaniowych, których skutkiem jest zmniejszenie dochodów budżetowych. Są to:

   - zaniechanie ustalania i zaniechanie poboru zobowiązań podatkowych,

   - umorzenie zaległości podatkowych.

   Mimo formalnego istnienia takich możliwości minister finansów w latach ubiegłych obligował organy podatkowe do bezwzględnego ściągania zobowiązań podatkowych, zaś do korzystania z tych uprawnień tylko w wyjątkowych wypadkach. Działania przyniosły efekt w postaci systematycznego zmniejszania się kwot objętych decyzjami uznaniowymi w sprawie stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych.

   W załącznikach nr 3 i 4 porównano kształtowanie się wskaźników ulg uznaniowych (zaniechanie poboru i umorzenie) udzielonych w 1997 r. i 1998 r. w poszczególnych rodzajach podatków w stosunku do należności wymagalnych. Z tabel tych wynika przede wszystkim, że omawiane ulgi stanowią globalnie niewielki odsetek tych należności; w 1997 r. - 0,59%, a w 1998 r. - 0,39%, z czego wynika, iż proporcja ta w 1998 r. uległa również zdecydowanej poprawie.

Załącznik nr 3 Wskaźnik proporcji ulg do wymagalnych należności podatkowych w 1997 r.

Lp. Podatek Należności Zaniechanie poboru Wskaźnik zaniechania (4:3) Umorzenie Wskaźnik umorzenia (6:3) Ulgi razem Wskaźnik ulg (8:3)

w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w %

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 dochodowy - od osób prawnych - od osób fizycznych 14.500.55338.974.739 104.31616.752 0,720,04 106.95545.137 0,740,12 211.27161.889 1,460,16

2 VAT 38.228.727 177.562 0,46 139.681 0,37 317.243 0,83

3 akcyza 18.200.943 41.456 0,23 19.567 0,11 61.023 0,34

Ogółem 109.904.962 340.086 0,31 311.340 0,28 651.426 0,59

Załącznik nr 4 Wskaźnik proporcji ulg do wymagalnych należności podatkowych w 1998 r.

Lp. Podatek Należności Zaniechanie poboru Wskaźnik zaniechania (4:3) Umorzenie Wskaźnik umorzenia (6:3) Ulgi razem Wskaźnik ulg (8:3)

w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w %

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 dochodowy - od osób prawnych - od osób fizycznych 16.805.94544.941.886 38.46924.219 0,230,05 190.50819.614 1,130,04 228.97743.833 1,360,10

2 VAT 46.516 199.936 0,26 75.729 0,16 195.665 0,42

3 akcyza 22.254.269 5.903 0,03 35.141 0,16 41.044 0,18

Ogółem 130.518.477 188.527 0,14 320.992 0,25 509.519 0,39

   Potwierdzają to dane przedstawione w tabeli nr 5, w której porównano te wskaźniki - niemal we wszystkich pozycjach występuje spadek wskaźników.

Załącznik nr 5 Porównanie wskaźników proporcji ulg do wymagalnych należności podatkowych w latach 1997 i 1998 (w procentach)

Lp. Podatek Wskaźniki zaniechania podatku Wzrost spadek (4-3) Wskaźniki umorzenia Wzrost spadek (7-6) Wskaźniki ulg razem Wzrost spadek (10-9)

1997 1998 1997 1998 1997 1998

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

1 dochodowy - od osób prawnych - od osób fizycznych 0,720,04 0,230,05 -0,490,01 0,740,12 1,130,04 0,39-0,08 1,460,16 1,360,10 -0,10-0,06

2 VAT 0,46 0,26 -0,20 0,37 0,16 -0,21 0,83 0,42 -0,41

3 akcyza 0,23 0,03 -0,20 0,37 0,16 0,05 0,34 0,18 -0,16

Ogółem 0,31 0,14 -0,17 0,28 0,25 -0,03 0,59 0,39 -0,20

   Niemniej jednak nadal niezbędne jest utrzymanie wyjątkowego charakteru stosowania tych ulg, przy czym rozważane jest zaostrzenie ustawowych kryteriów bądź wykluczenie niektórych tego rodzaju możliwości zmniejszania dochodów budżetu państwa.

   Podsekretarz stanu

   Jan Rudowski

   Warszawa, dnia 2 lutego 1999 r.