Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie budowy w Polsce płatnych autostrad

   Odpowiadając na interpelację poselską z dnia 14 kwietnia br. pana posła Adama Stanisława Szejnfelda w sprawie programu budowy autostrad w Polsce, pragnę złożyć następujące wyjaśnienie.

   Ad. 1. Czy rząd zamierza zrealizować propozycje i postulaty wysuwane przez autostradowe konsorcja dotyczące ulg, zwolnień i zwiększenia zaangażowania budżetu państwa w proces budowy autostrad?

   Główne założenie programu budowy autostrad - koncepcja finansowania inwestycji przez kapitał prywatny (system BOT) w warunkach polskich nie sprawdza się. Głównym tego powodem jest wysokie ryzyko inwestycyjne, związane przede wszystkim z niskim przewidywanym natężeniem ruchu oraz poziomem stawek opłat za przejazd autostradą, akceptowanym przez użytkowników. Jak wykazują prognozy ruchu liczba pojazdów na autostradzie płatnej nie jest wystarczająca dla pełnej samodzielności finansowej tych inwestycji w początkowym okresie eksploatacji (już po wybudowaniu), a z kolei stawki planowanych opłat nie mogą wynikać tylko z potrzeby bilansu finansowego, ale powinny uwzględniać realne możliwości ich ponoszenia przez użytkowników autostrad. Stawki opłat muszą zatem uwzględniać poziom zamożności społeczeństwa, nie powodując znacznego odpływu ruchu z autostrad na drogi alternatywne.

   Problemy finansowania budowy autostrad ze źródeł prywatnych tkwią w trudności pokrycia niedoboru przychodów z tytułu opłat za przejazd autostradą (przy aktualnie prognozowanym poziomie ruchu i konieczności stosowania społecznie akceptowalnych stawek za przejazd) w stosunku do bieżących płatności związanych z eksploatacją i utrzymaniem autostrady oraz spłatą kredytów zaciągniętych na ich budowę. Pomoc państwa, która może być realizowana poprzez gotowość państwa do warunkowego pokrycia ewentualnych luk w bilansach okresowych w początkowych latach eksploatacji (tzn. już po wybudowaniu i oddaniu autostrady do eksploatacji) oraz zmniejszenia takich niedoborów, wydaje się konieczna do uzyskania finansowania przez koncesjonariuszy. Pomoc państwa może również polegać na współfinansowaniu kosztów budowy. Pragnę jednak podkreślić, iż część postulatów zgłaszanych przez konsorcja mieści się w ramach przewidzianych ustawą o autostradach płatnych i nie wymaga bezpośredniego zaangażowania finansowego skarbu państwa.

   Ad. 2. Czy rzeczywiście budowa autostrad może zagrozić w sposób znaczący wymaganym i koniecznym remontom istniejących dróg bezpłatnych i budowom nowych oraz jakie są w tym zakresie plany na przyszłość?

   Szczupłość środków budżetowych przeznaczanych na drogownictwo spowodowała, że stan sieci drogowej odbiega od pożądanego.

   Jak wiadomo budowa autostrad spowoduje znaczne zmiany w ruchu na całej sieci drogowej w Polsce, co wymusi rozwój budowy dróg dojazdowych i znacząco zmniejszy potoki ruchu na drogach alternatywnych. W wyniku zmian struktury ruchu przez przejęcie przez autostradę ruchu tranzytowego i dużej części ruchu ciężkiego nastąpi poprawa poziomu swobody i bezpieczeństwa ruchu na pozostałych drogach.

   Ostateczne uzgodnienia dotyczące dróg znajdujących się w korytarzu autostrady (w każdym kierunku, siedemdziesięciopięciokilometrowy pas ochronny) następują po konsultacjach z administracją drogową przed terminem zamknięcia finansowego danego projektu. Z uwagi na zależność przychodów koncesjonariusza oraz wielkość rządowego mechanizmu wsparcia od gęstości i stanu technicznego tych dróg, wspólnie z administracją drogową został wyznaczony układ dróg dojazdowych, konkurujących i alternatywnych. Ustalono, że na drogach alternatywnych (zapewniających bezpłatny przejazd w korytarzu autostrady) i dojazdowych będą prowadzone prace utrzymaniowe i modernizacyjne gwarantujące odpowiedni poziom swobody i bezpieczeństwa ruchu drogowego. W podobny sposób postępuje się przy negocjowaniu innych umów koncesyjnych. Nie ogranicza to jednak rozbudowy dróg bezpłatnych i może doprowadzić do większej racjonalności wykorzystania skromnych środków budżetowych i koncentrowania ich przeznaczenia w rejonach, gdzie dróg tych brakuje lub są w złym stanie, a nie planuje się budowy autostrad.

   Ad. 3. Czy budżetowi państwa nie grozi uwikłanie się w ogromne gwarancje kredytowe wobec banków krajowych i zagranicznych, skutkiem czego może być konieczność spłacania w przyszłości zaciąganych kredytów na planowane inwestycje?

   Pragnę zaznaczyć, że sytuacja przedstawia się inaczej w przypadku autostrad A-1 oraz A-2. Stwierdzić muszę, iż praktyka światowa oraz przeprowadzone dotychczas negocjacje warunków umów koncesyjnych na budowę i eksploatację odcinka autostrady A-2 Świecko-Stryków i odcinka autostrady A-1 Gdańsk-Toruń wskazują, że udana realizacja programu budowy płatnych autostrad w Polsce jest możliwa poprzez uruchomienie przedsięwzięcia o charakterze publiczno-prywatnym. Ze względu na brak odpowiednich uregulowań prawnych odnoszących się do form wsparcia budowy autostrad płatnych zgodnie z wymogami instytucji finansowych oraz zgłaszanymi przez koncesjonariuszy postulatami, istnieje konieczność kompleksowego rozwiązania przez rząd kwestii zaangażowania finansowego skarbu państwa.

   Decyzji rządu wymaga udzielenie przez skarb państwa tzw. mechanizmu wsparcia, a co za tym idzie określenia wymagają m.in. kwestie:

   - formy i rozmiaru mechanizmu wsparcia,

   - źródeł finansowania mechanizmu wsparcia,

   - udzielenia poręczenia skarbu państwa dla spłaty kredytów, zaciągniętych na cele budowy autostrad,

   - mechanizmu podziału zysków,

   - ew. innych form wsparcia finansowego (np. ulgi podatkowe).

   Mechanizm wsparcia polega na pokryciu przez skarb państwa luk finansowych powstałych w wyniku pojawienia się niedoboru przychodów w pierwszych latach eksploatacji, których rozmiar jest określony na podstawie modelu finansowego w czasie negocjacji. Budowa autostrad na całym świecie odbywa się przy dużym udziale państwa. Bez gwarancji finansowej ze strony państwa zazwyczaj nie ma możliwości wybudowania zaplanowanych odcinków autostrad, także w przypadku długich odcinków, na których znajdują się zarówno rentowne jak i nierentowne segmenty.

   Okresem największych trudności finansowych jest początkowy okres eksploatacji (niedostateczne przychody nie pozwalają na spłaty odsetek i rat kapitałowych zaciągniętych kredytów). W późniejszym okresie funkcjonować zacznie uzgodniony mechanizm podziału zysków pomiędzy koncesjonariuszem i państwem, które uzyska też wpływy z tytułu pobieranych podatków. Dodatkową korzyścią dla państwa jest ponoszenie w całym okresie koncesji wszelkich kosztów związanych z utrzymaniem i remontami autostrady przez koncesjonariusza.

   Dodatkowym możliwym źródłem sfinansowania projektów autostradowych są środki pomocowe pochodzące z Unii Europejskiej i funduszu PHARE, których znaczenie wzrośnie w przyszłości.

   Należy podkreślić, iż zapisy umowy koncesyjnej powinny w należyty sposób zabezpieczyć skarb państwa w celu ograniczenia ryzyka uwikłania się w niekontrolowane spłaty zaciągniętych kredytów.

   Ad. 4. Czy prawdą jest, że konsorcja autostradowe dopiero po wygranych przetargach dokonały oceny opłacalności planowanych przedsięwzięć, czego dowodem może być to, że dopiero po przetargach zgłaszane są roszczenia? Jakie w umowach koncesyjnych ustalono terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy autostrad? Czy rozważa się unieważnienie przetargów i rozpisanie nowych?

   Niektóre spółki koncesyjne na etapie postępowania przetargowego zgłaszały konieczność wsparcia ze strony skarbu państwa przy realizowaniu inwestycji.

   Przeprowadzone przez potencjalnych kredytodawców analizy finansowe oparte na niezależnych studiach dotyczących natężenia ruchu i przychodów z eksploatacji wykazały konieczność zaangażowania skarbu państwa w celu przyciągnięcia międzynarodowego kapitału. Warunkiem udzielenia koncesjonariuszowi pożyczki na realizację projektu jest zaakceptowanie przez banki planu finansowego opartego na prognozach wykonanych na zlecenie banków, które są bardzo konserwatywne i minimalizują ryzyko kredytodawców. Realizacja inwestycji w systemie finansowania nietradycyjnego (project finance) wymaga uzyskania akceptacji instytucji kredytujących, które zażądały etapowania budowy odcinków.

   Terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy odcinków autostrad:

   - autostrada A-1 (Gdańsk-Toruń) - umowa koncesyjna jest w trakcie negocjacji i nie są ostatecznie ustalone terminy rozpoczęcia oraz zakończenia budowy. Opracowany przez koncesjonariusza - GTC SA program realizacji fazy 1 projektu zakłada, że GTC rozpocznie prace projektowe w 1999 r. Początkowo GTC planuje sfinansowanie i budowę autostrady na odcinku Gdańsk-Nowe Marzy (90 km) oraz ukończenie budowy obwodnicy Torunia. Prace zostaną ukończone w ciągu 5 lat (1999-2003);

   - autostrada A-2 (Świecko-Stryków) - realizacja inwestycji będzie przeprowadzona etapami. Pierwszą fazą jest odcinek od Nowego Tomyśla do Konina (148,9 km). Rozpoczęcie i zakończenie jego budowy zaplanowano odpowiednio na 1999 i 2003 r. Terminy rozpoczęcia i zakończenia następnych etapów zostaną ustalone po zakończeniu budowy w fazie 1.

   Zapisy umowy koncesyjnej dają ministrowi prawo do rozwiązania umowy koncesyjnej w przypadku nieuzgodnienia przez strony warunków niezbędnych do osiągnięcia zamknięcia finansowego lub nierozpoczęcia budowy w określonych terminach. Przekroczenie tych terminów będzie powodem do unieważnienia przetargów. W chwili obecnej trwają prace nad aktualizacją założeń programu budowy autostrad w Polsce i po przygotowaniu strategii realizacji możliwe będzie określenie terminów rozpoczęcia nowych przetargów, dotyczących wyboru koncesjonariusza.

   Ad 5. Czy prawdą jest, że z projektu wycofują się inwestorzy prywatni, np. Kulczyk Holding czy Sobiesław Zasada Centrum, a udziały nabywają firmy państwowe, np. ˝Warta˝, lub związane z państwem, jak jedna z najbardziej dotowanych firm polskich - BGŻ? I czy stan ten nie powoduje, że tak właściwie to i tak państwo będzie faktycznym inwestorem? Czy taka sytuacja nie wpływa na pogorszenie pozycji ministerstwa w prowadzonych negocjacjach (jeśli są lub będą prowadzone)?

   W trakcie dotychczasowych analiz złożonych ofert przetargowych i w trakcie prowadzonych negocjacji nad warunkami umowy koncesyjnej stwierdzono, że Sobiesław Zasada Centrum odsprzedał udziały w Gdańsk Transport Company SA przed złożeniem oferty przez GTC do drugiego etapu przetargu na uzyskanie koncesji, BGŻ stał się jednym z czterech głównych udziałowców w Gdańsk Transport Company SA w maju 1997 r. i bierze czynny udział w prowadzonych negocjacjach. Kulczyk Holding faktycznie zmniejszył swoje udziały w spółce koncesyjnej Autostrada Wielkopolska SA w 1997 r. na rzecz Polskich Sieci Energetycznych SA i Warty SA.

   Na obecnym etapie postępowania koncesyjnego, tj. przed zamknięciem finansowym, koncesjonariusz jest zobowiązany do zachowania prawnej formy spółki akcyjnej, posiadającej siedzibę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającej kapitał akcyjny na etapie przetargu w wysokości minimum 10 mln ECU. Skład spółki jak i kondycja jego udziałowców jest przedmiotem szczegółowej analizy na etapie oceny ofert. Biorąc pod uwagę możliwość ewentualnego wsparcia finansowego państwa, podczas negocjacji ABiEA dąży, poprzez stosowne zapisy w umowie koncesyjnej, do ograniczenia możliwości przeniesienia jakichkolwiek bezpośrednich i pośrednich praw do akcji lub innych instrumentów dających prawo głosu na walnym zgromadzeniu koncesjonariuszy przez określony czas. W umowie zostanie także określony minimalny udział poszczególnych udziałowców spółki. Zbycie praw będzie możliwe tylko za zgodą ministra transportu.

   Trzeba zdawać sobie sprawę, że brak precyzyjnych zasad dotyczących wsparcia finansowego i jego formy na etapie postępowania przetargowego powoduje niewielkie zainteresowanie programem budowy autostrad wiarygodnych firm prywatnych mających doświadczenie przy budowie autostrad, co pogarsza pozycję ministra w prowadzonych negocjacjach.

   Ad. 6. Jakie ustalono w myśl art. 62 ustawy stawki opłat w treści umów koncesyjnych? Mówi się na przykład, że opłata za przejazd samochodem osobowym z Warszawy do Poznania wynosić będzie ok. 60 zł., tj. dwa razy więcej niż przejazd pociągiem czy równowartość przejazdu samochodem osobowym drogą bezpłatną. Jeśli tak, to czy ta opłata nie będzie barierą w powszechnym korzystaniu z autostrady?

   Ze względu na trudności uzyskania wskazań lokalizacyjnych dla autostrady A-2, które pozwolą na doprowadzenie przejścia autostradowego do Warszawy, realizacja inwestycji nie będzie możliwa w najbliższych latach i trudno jest określić całkowity koszt podróży.

   Na odcinku stanowiącym pierwszy etap realizacji budowy autostrady A-2 (Nowy Tomyśl-Konin) początkowo będzie funkcjonował otwarty system poboru opłat. Stawka opłat za przejazd autostradą na tym odcinku samochodem osobowym wyniesie równowartość w złotych polskich 0,045 USD/km wg cen z września 1997 r. Umowa określa również maksymalną opłatę i zasady waloryzacji opłat.

   Na odcinku Katowice-Kraków autostrady A-4 ostateczny termin rozpoczęcia eksploatacji według umowy koncesyjnej upływa w kwietniu 2000 r. i jest uzależniony od wykonania pewnych prac adaptacyjnych. Koncesjonariusz deklaruje rozpoczęcie eksploatacji w I półroczu 1999 r.. Za przejazd samochodem osobowym ustalono początkową stawkę w wysokości 0,11 zł/km (w cenach z 1997 r.).

   W okresie eksploatacji koncesjonariusz ustala stawki opłat za przejazd, mając na względzie maksymalizację wpływów z opłat i maksymalne przejęcie potoku ruchu w korytarzu transportowym. Każda zmiana stawek opłat podlega akceptacji ministra transportu. Autostrady płatne średnio przejmują 50-70% ruchu z korytarza autostrady. Celem w prowadzonych negocjacjach jest osiągnięcie porozumienia co do społecznie akceptowalnego poziomu stawek opłat za przejazd autostradą, umożliwiającego jak najszerszy dostęp do autostrady dla społeczeństwa, tak aby korzystanie z przejazdu autostradą nie stało się dobrem luksusowym. Z drugiej strony poziom opłat powinien odzwierciedlać, w jak najszerszym stopniu, poniesione koszty związane z budową i zapewnienie odpowiedniego standardu utrzymania i eksploatacji. Po raz kolejny należy podkreślić, iż dochody z eksploatacji autostrady mają wpływ na wielkość wsparcia skarbu państwa - niskie stawki, większy udział państwa w budowie.

   Ad. 7. Czy przewiduje się nowelizację ustawy, jeśli tak, to w jakim kierunku ma ona zmierzać?

   Obowiązujące przepisy nie pozwalają na realizację budowy autostrad w systemie koncesyjnym ze względu na brak w chwili obecnej możliwości finansowania budowy wielu odcinków autostrad w Polsce całkowicie ze środków prywatnych inwestorów. Na podstawie wyników dotychczasowych analiz realizacja niektórych projektów jest uzależniona od zmian przepisów, jednak ostateczna decyzja odnośnie do prawnych uwarunkowań rządowego mechanizmu wsparcia jeszcze nie zapadła.

   W przypadku wprowadzenia zmian w regulacjach prawnych dotyczących budowy autostrad płatnych oraz realizacji innych projektów infrastrukturalnych należałoby odnieść się do najnowszych rozwiązań propagowanych w Unii Europejskiej, czyli wdrażania systemu PPP. Należy jednak podkreślić, że nawet w Unii Europejskiej jest to zagadnienie nowe, największą zaś trudność stwarza ustalenie właściwych form pomocy finansowej oferowanych przez państwo. Brak jest jednolitych regulacji prawnych we wszystkich państwach UE.

   W ramach listy priorytetów i zadań do Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa Polski w UE (NPPC) ABiEA przygotowała koncepcję rozwiązania zadania ˝Dostosowanie prawa koncesyjnego do standardów europejskich oraz zasad finansowania projektów infrastrukturalnych˝ i przekazała ją do Departamentu Integracji Europejskiej i Współpracy z Zagranicą Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej. Projekty PPP są aktualnie realizowane w Europie i należy skorzystać ze schematów realizacji tego typu projektów przy zastosowaniu europejskich doświadczeń koncesyjnych.

   Minister

   Eugeniusz Morawski

   Warszawa, dnia 20 maja 1998 r.