Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie barier administracyjnych utrudniających rozwój inwestycji w kraju

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając z upoważnienia prezesa Rady Ministrów na interpelację pani poseł Ewy Janik z dnia 18 czerwca 1999 r. w sprawie barier administracyjnych utrudniających rozwój inwestycji w kraju - w porozumieniu z ministrem spraw wewnętrznych i administracji oraz prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - uprzejmie wyjaśniam, co następuje.

   1. Jedną z wymienionych przez panią poseł barier, utrudniających rozwój inwestycji, stanowią nieuregulowane stany prawne nieruchomości.

   Rozwiązanie tego problemu nie zależy jednak od podjęcia działań legislacyjnych. Istota problemu tkwi bowiem nie w braku unormowań w systemie prawa, ale jest wynikiem wieloletnich w tym zakresie zaniedbań faktycznych. Ich korzenie sięgają okresu, gdy system polityczny w naszym kraju opierał się na zupełnie innych podstawach niż obecnie, a życie gospodarcze było tak kształtowane i kierowane, że wyznaczało priorytetową pozycję własności państwowej. Generalną wszakże cechą tamtego okresu był powszechny brak poszanowania własności. Wprawdzie nie doszło na skutek tego do likwidacji ksiąg wieczystych (mimo iż za takim rozwiązaniem opowiadali się nawet niektórzy przedstawiciele doktryny prawa), ale w 1964 r. osłabiona została obowiązująca od 1946 r. zasada powszechności ksiąg wieczystych. W wyniku nowelizacji przepisów zmieniono uregulowanie, że księgi wieczyste prowadzi się dla wszelkich nieruchomości, a także skreślono przepis dotyczący zakładania ksiąg wieczystych dla nieruchomości skarbu państwa.

   W takich warunkach narastał niechętny stosunek do regulowania stanów prawnych nieruchomości i ich ustalania w oparciu o księgi wieczyste, co zwłaszcza dotyczyło nieruchomości skarbu państwa. Powszechny był także nieformalny obrót nieruchomościami.

   W tej sytuacji zostały pogłębione zaniedbania w zakresie regulacji stanów prawnych nieruchomości, które od 1990 r. są stopniowo eliminowane, choć jeszcze w niewystarczającym rozmiarze.

   Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy prawne pozwalają organom administracji i sądom na regulację stanów prawnych nieruchomości. Zależy to od złożenia przez zainteresowane podmioty stosownych dokumentów niezbędnych do prowadzenia postępowań. Nie sposób jednak nie zauważyć, iż w omawianych sprawach najlepiej sformułowane przepisy nie mogą zastąpić aktywności samych zainteresowanych.

   Przechodząc do konkretnych rozwiązań, należy wskazać, że kwestie dotyczące mienia skarbu państwa przejmowanego przez jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza nieruchomości, zostały uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - w odniesieniu do mienia nabywanego przez samorząd powiatów oraz samorząd województw, zaś w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DzU nr 32, poz. 191 z późn. zm.) - w zakresie mienia nabywanego przez samorząd gmin.

   Ze względu na zakres przedmiotowy zagadnienia, jego specyfikę oraz zaszłości okresu minionego, o którym wyżej była mowa, przejście prawa własności ze skarbu państwa na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jest procesem skomplikowanym, a w konsekwencji powyższego - długotrwałym.

   Ponadto ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU nr 115, poz. 741 ze zm.) zawiera szereg unormowań stwarzających podstawę do podjęcia i prowadzenia uproszczonych postępowań mających na celu uregulowanie prawa do nieruchomości przez podmioty nielegitymujące się tytułami prawnymi do nich.

   Natomiast rzeczywistą barierę prawną w pozyskiwaniu nieruchomości pod inwestycje stanowią przepisy wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zasad i trybu wywłaszczania nieruchomości. Otóż możliwości stosowania instytucji wywłaszczenia, polegającej na odjęciu lub ograniczeniu praw do nieruchomości, napotykają obecnie przeszkody w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Bezwzględnym wymogiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest uprzednie przeprowadzenie rokowań o nabycie tych praw w drodze umowy cywilnoprawnej z osobą, której przysługują prawa do nieruchomości. Jeżeli osób takich nie można ustalić, praktycznie nie jest możliwe wszczęcie postępowania, a w rezultacie pozyskanie terenów pod inwestycje.

   W celu rozwiązania tego problemu i usprawnienia procesu pozyskiwania gruntów rząd zaproponował zliberalizowanie przepisów dotyczących wywłaszczeń przy okazji prac nad nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, nad którą obecnie w Sejmie trwają prace. Propozycje te mają na celu umożliwienie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego również w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie osób, którym przysługują prawa do nieruchomości. Słuszne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia będzie w takim przypadku składane do depozytu sądowego na wypadek, gdyby później zgłosiły się osoby, którym przysługiwały prawa do nieruchomości. W czerwcu br. nadzwyczajna podkomisja sejmowa przyjęła zaproponowane zmiany, uznając je za uzasadnione. Znowelizowane przepisy weszłyby w życie pod koniec bieżącego roku.

   2. Z treści interpelacji wynika, iż jedną z barier wpływających na utrudnienie rozwoju inwestycji jest niedostateczna sprawność postępowania sądowego w wydziałach ksiąg wieczystych.

   Kierownictwo resortu sprawiedliwości w całej pełni docenia wagę tego problemu.

   Mimo wielu dotychczas podejmowanych wysiłków w niektórych okręgach sądowych zaległości w załatwianiu spraw wieczystoksięgowych są nadal poważne. Przyczyny tego stanu rzeczy są w wielu przypadkach obiektywne, niezależne od działań resortu sprawiedliwości. Wskazać należy, iż dla poprawy istniejącej sytuacji podejmowane są stale przez resort środki zaradcze, z których większość przyniesie zakładane efekty dopiero po pewnym czasie. Zauważyć bowiem wypada, że zasoby ksiąg wieczystych w Polsce przekroczyły już liczbę 13 milionów, a wpływ spraw tej kategorii stale wzrasta, co jest oczywiście zjawiskiem nader pozytywnym, ale jednocześnie uzasadniającym potrzebę zwiększania nakładów osobowych i rzeczowych potrzebnych dla załatwienia tych spraw.

   Do środków zaradczych podejmowanych przez resort sprawiedliwości mających na celu usprawnienie i uporządkowanie spraw związanych z prowadzeniem ksiąg wieczystych zaliczyć wypada w szczególności wejście w życie instytucji referendarza sądowego, któremu ustawodawca powierzył samodzielne załatwianie spraw wieczystoksięgowych i rejestrowych. W roku bieżącym powołanych zostanie ponad 200 referendarzy, z których znaczna liczba wesprze pracę wydziałów ksiąg wieczystych. Instytucja referendarza znakomicie sprawdziła się w krajach Europy Zachodniej, a zatem w Polsce resort sprawiedliwości też wiąże z nią duże nadzieje.

   Ponadto, zgodnie z ustawą o Krajowym Rejestrze Sądowym, Ministerstwo Sprawiedliwości - poważnym wysiłkiem organizacyjnym i finansowym - kontynuuje prace nad stworzeniem ogólnopolskiego nowoczesnego systemu informatycznego, który zakresem swego funkcjonowania obejmuje nie tylko wszystkie podlegające wpisom do rejestrów podmioty gospodarcze, związki zawodowe, organizacje i stowarzyszenia, ale również księgi wieczyste. Jednym z trzech podstawowych modułów wchodzących w skład tworzonego systemu CORS (Centrum Ogólnopolskich Rejestrów Sądowych) jest elektroniczna księga wieczysta. Intensywne prace nad jej stworzeniem są kontynuowane, jednak uruchomienie i wdrożenie systemu - jak uczą doświadczenia niektórych państw Europy Zachodniej - musi być rozłożone w czasie.

   Wskazać jednocześnie należy, iż wydziały ksiąg wieczystych w sądach traktowane są przez resort priorytetowo przy rozdzielaniu środków na poprawę wyposażenia technicznego (komputery, kopiarki, maszyny do pisania).

   Niejednokrotnie zdarza się jednak, że przeszkodą do uzupełnienia stanowisk komputerowych w wydziale ksiąg wieczystych jest brak miejsca na ustawienie biurek. Nie ma też miejsca na zainstalowanie funkcjonalnych urządzeń (np. nowoczesnych, przesuwanych regałów), ułatwiających dostęp do wielotysięcznych zasobów ksiąg wieczystych. Jaskrawym tego przykładem jest sytuacja w Wydziałach VI i VII Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie.

   Mimo wszystkich przeciwności stale uzupełniane są - w miarę posiadanych środków - urządzenia służące unowocześnieniu i usprawnieniu techniki pracy biurowej wydziałów wieczystoksięgowych.

   W dniu 23 czerwca 1999 r. rząd przesłał do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów. Proponowane zmiany Kodeksu postępowania cywilnego dotyczą uproszczenia i przyspieszenia postępowania w niektórych kategoriach spraw oraz środków odwoławczych. W odniesieniu do ksiąg wieczystych istotna jest w szczególności zmiana dotycząca wnoszenia pism procesowych. W wymienionym projekcie przewiduje się składanie wniosków i pism procesowych na urzędowych formularzach. Zakłada się także możliwość wprowadzenia dla wnoszonych pism procesowych elektronicznych nośników informacji. Zmiany powyższe usprawnią i ułatwią stronom samodzielne występowanie z wnioskami w postępowaniu wieczystoksięgowym.

   Nadto przewiduje się nowelizację ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (DzU nr 19, poz. 147 ze zm.). Projekt tej ustawy jest na etapie uzgodnień międzyresortowych. Zawiera on szereg propozycji usprawnienia i uporządkowania systemu ksiąg wieczystych, m.in. dotyczących pełnego wdrożenia zmodernizowanego systemu komputerowego ksiąg wieczystych i doprowadzenia do sytuacji, w której wpis dokonywany będzie po złożeniu wniosku. Przewiduje się przy tym wprowadzenie obowiązku ujawniania praw własności w księdze wieczystej, co umożliwiłoby realizację zasady powszechności ksiąg wieczystych.

   3. W odniesieniu do podniesionej w interpelacji kwestii zaległości i opóźnień w zakładaniu rejestrów gruntów i budynków uprzejmie informuję, co następuje.

   Obecnie ok. 95% operatów ewidencji gruntów i budynków w części opisowej zostało zinformatyzowanych. Zakończenie programu modernizacji części opisowej ewidencji gruntów i budynków przewiduje się na koniec bieżącego roku. Informatyzacja tego zbioru w zdecydowany sposób usprawni obsługę interesantów oraz przyspieszy proces wprowadzania w nim zmian danych.

   Wymaga podkreślenia, iż w ramach programu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, poza informatyzacją zbioru, dokonuje się przede wszystkim aktutalizacji danych przed wprowadzeniem ich na nośniki magnetyczne, a więc wprowadzenia zaległych zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków.

   Ponadto pragnę zwrócić uwagę, że prezes Rady Ministrów zarządzeniem nr 13 z dnia 18 marca 1999 r. powołał Zespół do Spraw Opracowania i Koordynacji Rządowego Programu Rozwoju Systemu Katastralnego. Zespół ten rozpoczął pracę. Do zadań zespołu należy w szczególności określenie podstaw prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych systemu katastralnego, standardów informatycznych umożliwiających m.in. sprawne funkcjonowanie katastru nieruchomości (powstałego w wyniku przekształcenia ewidencji gruntów i budynków) oraz zasad współpracy z innymi systemami informacyjnymi, a w szczególności z księgami wieczystymi.

   4. Ustosunkowując się do zgłoszonej w interpelacji propozycji wprowadzenia w sprawach wieczystoksięgowych ˝usług ekspresowych˝, niepokój budzi sugestia ustalenia cennika na te ˝usługi˝. Niejasne jest zarówno samo pojęcie ˝usług ekspresowych˝, jak i sposób jego zastosowania w praktyce (czy miałoby to odbywać się w oparciu o kryterium podmiotowe czy też przedmiotowe). Istnieje również obawa, że rozwiązanie to będzie kolidowało z zasadą równości podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nasuwa się również wątpliwość, czy rozwiązanie tego rodzaju nie naruszałoby zasady równości stron w postępowaniu sądowym poprzez danie przywileju tym, których stać na wyższe opłaty.

   Z tych względów propozycja powyższa nie wydaje się uzasadniona.

   Przyspieszenie postępowania w sprawach wieczystoksięgowych winno być dokonane w drodze zmodernizowania i usprawnienia pracy odpowiednich wydziałów sądowych, co jest jednym z permanentnych zadań resortu sprawiedliwości.

   Z poważaniem

   Minister

   Hanna Suchocka

   Warszawa, dnia 14 lipca 1999 r.