Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie stanu, perspektyw i przeciwdziałania zjawisku ˝szarej strefy˝ w gospodarce

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z interpelacją pana posła Jana Kulasa przedstawiam odpowiedź w sprawie stanu, perspektyw i przeciwdziałaniu zjawisku ˝szarej strefy˝ w gospodarce.

   ˝Szara gospodarka˝ to produkcja lub usługi, których wytwarzanie nie jest zabronione przez prawo, ale ich rozmiary są ukrywane przed organami podatkowymi, celnymi, ubezpieczeń społecznych, statystycznymi. W ˝szarej strefie˝ gospodarki można wyróżnić funkcjonowanie dwóch rodzajów podmiotów:

   1. Podmioty zarejestrowane, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w organach administracji państwowej (w urzędach skarbowych, urzędach ubezpieczeń społecznych, statystycznym rejestrze REGON). Według szacunków Zakładu Badań Statystyczno-Ekonomicznych GUS i PAN, ok. 70% dochodów ˝szarej strefy˝ powstaje w ramach podmiotów gospodarczych zarejestrowanych. Zjawisko ukrywania dochodów w największym zakresie występuje wśród małych podmiotów gospodarczych, prowadzących księgowość w formie uproszczonej oraz nieobjętych sprawozdawczością statystyczną.

   Dochody ukryte są uzyskiwane głównie przez:

   - zaniżanie faktycznych przychodów, zawyżanie kosztów i w rezultacie obniżanie dochodów podlegających opodatkowaniu,

   - zaniżanie należnych składek na ubezpieczenia społeczne przez deklarowanie niższych niż faktyczne (często minimalnych) wynagrodzeń,

   - zatajanie faktycznych rozmiarów importu przez przedstawianie fałszywych faktur lub też korupcję pracowników administracji,

   - zatrudnianie pracowników ˝na czarno˝; swoistą formą pracy ˝na czarno˝ jest również unikanie płacenia składek ubezpieczeniowych przez zatrudnianie pracowników w formie umożliwiającej niepłacenie tych składek (np. umowy o dzieło).

   2. Podmioty w ogóle niezarejestrowane. Ocenia się że ta grupa podmiotów zaangażowana jest głównie w działalność handlową, rzemieślniczą oraz usługi mieszkaniowe.

   Wyróżnia się dwa rodzaje nierejestrowanej działalności:

   - działalność gospodarczą prowadzoną głównie przez osoby indywidualne, będącą w większości przypadków usługami rzemieślniczymi, zwłaszcza rzemiosła wiejskiego, krawieckimi, wynajmu pokoi w miejscowościach turystycznych, udzielania korepetycji, pomocy domowej itp.;

   - działalność, która pojawiła się na większą skalę wraz z przemianami gospodarczymi, np. drobny handel obnośny i obwoźny, przewóz towarów transportem samochodowym, produkcja odzieży i obuwia.

   Do podstawowych przyczyn występowania ˝szarej strefy˝ zalicza się:

   - stosunkowo wysokie opodatkowanie pracy w gospodarce oficjalnej, które powoduje, że działalność ukryta, z punktu widzenia pracodawcy, staje się bardziej opłacalna,

   - wzrastającą, zdaniem podatników, ingerencję państwa w życie gospodarcze, powodującą istnienie wysokich łącznych obciążeń podatkowych,

   - stosunkowo niskie ryzyko podejmowania działalności w ˝szarej strefie˝, małe prawdopodobieństwo wykrycia faktu zatajenia dochodów, niskie kary finansowe, małe prawdopodobieństwo utraty majątku lub bankructwa firmy, brak zakazu prowadzenia działalności gospodarczej itp. - w przypadku wykrycia niezgodnego z prawem ukrywania dochodów.

   Negatywne konsekwencje dla gospodarki z istnienia ˝szarej strefy˝ polegają przede wszystkim na stratach w dochodach podatkowych, co w konsekwencji obniża dochody budżetowe i zmniejsza możliwości prorozwojowego oddziaływania budżetu na gospodarkę oraz na ograniczeniach legalnego zatrudniania pracowników.

   Rozmiary ˝szarej strefy˝ w początkowych latach dziewięćdziesiątych szacowano na ok. 25-35% w relacji do produktu krajowego brutto (PKB), w zależności od metody szacunku. Obecnie szacunki ˝szarej strefy˝ w Polsce wynoszą od 15% do 25% PKB. Jak na warunki europejskie udział ten jest relatywnie wysoki, porównywalny z Włochami (20%) i Hiszpanią (25%). Zdecydowanie wyższy udział ma Grecja (30%). Inne kraje europejskie szacują udział ˝szarej strefy˝ w PKB znacznie niżej, np. Szwecja i Belgia - ok. 13%, Niemcy - 9%, Francja - 8%, Wielka Brytania i Holandia - 7%, Szwecja - 3%. Bardzo wysoki udział ˝szarej strefy˝ występuje w Rosji i na Ukrainie - 40-50%.

   Główny Urząd Statystyczny od kilku lat, dostosowując statystykę polską do standardów międzynarodowych, uwzględnia w coraz szerszym zakresie w systemie rachunków narodowych szacunki ˝szarej strefy˝ w gospodarce (w szacunkach produkcji, usług, dochodów i spożycia gospodarstw domowych, transferów zagranicznych oraz w sektorze: zagranica). Do niniejszego pisma załączam notatkę Głównego Urzędu Statystycznego na temat ˝szarej strefy˝ w rachunkach narodowych, zawierającą zakres szacunków, metody przyjęte do szacowania, wpływ ˝szarej strefy˝ na poziom PKB oraz tablice obrazujące udział ˝szarej strefy˝ w strukturze tworzenia i podziału PKB w latach 1994-1998.*) Z notatki wynika, że rozmiary ˝szarej strefy˝ w gospodarce polskiej ulegają systematycznemu zmniejszaniu: z 17,2% PKB w 1994 r. do 15,3% PKB w 1998 r. Notatka jest fragmentem publikacji Głównego Urzędu Statystycznego pt. ˝Rachunki narodowe według sektorów instytucjonalnych 1995-1998˝, Warszawa, czerwiec 2000 r.

   Dla przeciwdziałania skutkom istnienia ˝szarej strefy˝ w gospodarce rząd podejmuje szereg działań, mając jednakże świadomość, że w gospodarce rynkowej nie jest możliwe jej całkowite zlikwidowanie. Działania rządu koncentrują się przede wszystkim na doskonaleniu regulacji prawnych dotyczących działalności gospodarczej, jak również na poprawie ściągalności należnych państwu dochodów z tytułu prowadzenia tej działalności. Przykładowo:

   - zmiana ustawy o podatku od osób prawnych weszła w życie od 1 stycznia 2000 r., wprowadza m.in. obniżanie stawek podatku dochodowego z 34% w 1999 r. do 30% w 2000 r., 28% w 2001 r. oraz w kolejnych latach, do poziomu 22% w 2004 r. Obniżanie stawek podatku podyktowane jest przede wszystkim dążeniem do zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki w stosunku do innych krajów. Oczekuje się jednocześnie, że niższa stawka będzie stymulować działania podatników w kierunku ujawniania dochodów do opodatkowania, co wpłynie na zmniejszanie obszaru ˝szarej strefy˝. Obecnie, ze względu na krótki okres funkcjonowania tej zmiany, trudno cenić jej wpływ na gospodarkę. Zanotowano jednak w 2000 r. wyższe wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych niż w roku poprzednim pomimo obowiązywania niższej stawki (30% w porównaniu z 34% w 1999 r.), co może być faktem poszerzenia bazy podatkowej;

   - w celu przeciwdziałania przerzucaniu dochodów z Polski do tzw. rajów podatkowych bez pobrania w Polsce podatku we właściwej wysokości wprowadzono przepis umożliwiający badanie i określenie, czy stosunki (transakcje) między podmiotami powiązanymi są układane zgodnie z zasadami rynkowymi. Podmioty powiązane to podmioty pozostające w związkach, również kapitałowych, z innymi podmiotami oraz zawierające transakcje z innymi podmiotami mającymi siedzibę w ˝rajach podatkowych˝. W przypadku takich powiązań może nastąpić stosowanie cen służących przenoszeniu dochodów z podmiotu wypracowującego dochód na podmiot będący w korzystniejszej sytuacji podatkowej. Zmiana powyższa jest jednocześnie wstępnym etapem dostosowania przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych do dyrektywy Rady Unii Europejskiej w sprawie wspólnego systemu opodatkowania;

   - ustawa o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników z października 1995 r., która określa zasady ewidencji podatników, płatników podatków, a także płatników składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenia zdrowotne, zasady i tryb nadawania numerów identyfikacji podatkowej (NIP) oraz zasady posługiwania się nimi. Podatnicy podają numer NIP we wszystkich dokumentach związanych z wykonywaniem zobowiązań podatkowych oraz niepodatkowych należności budżetu, do których poboru obowiązane są organy podatkowe lub celne. Prowadzona jest przez Ministerstwo Finansów Krajowa Ewidencja Podatników, służąca m.in. identyfikacji i aktualizacji podatników z innymi rejestrami urzędowymi w celu ustalenia podatników, którzy naruszyli przepisy o obowiązkach płatności podatkowych i niepodatkowych;

   - ustawa o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł z listopada 2000 r. ma zapobiegać procederowi prania brudnych pieniędzy. Ustawa stwarza podstawy prawne do powołania organu administracji rządowej o nazwie generalny inspektor informacji finansowej oraz utworzenia w Ministerstwie Finansów wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, za pomocą której będzie wykonywał swoje zadania. Przepisy ustawy m.in. nakładają obowiązek rejestracji transakcji o wartości powyżej 10 000 euro i przechowywania tej informacji przez okres 5 lat;

   - nowelizacja rozporządzenia ministra finansów o oznaczaniu wyrobów krajowych i importowanych znakami akcyzy. Dotychczas obowiązujące znaki akcyzy dla importowanych i krajowych wyrobów przemysłu tytoniowego i spirytusowego wprowadzono w 1994 r., a dla winiarskich w 1996 r. Dynamiczny rozwój przemysłu poligraficznego spowodował, że stosowane techniki zabezpieczeń znaków stały się niewystarczające i są fałszowane mimo kilkudziesięciu zmian zabezpieczeń. Wprowadzenie nowych wzorów znaków akcyzy, przy wykorzystaniu nowych technik i technologii, w większym stopniu zabezpieczy znaki przed fałszowaniem oraz usprawni kontrolę prawidłowości stosowania znaków;

   - wzmocnienie systemu kontroli finansowej i skuteczności ściągania podatków: w tym celu wprowadzono nowe, ujednolicone kryteria oceny aparatu skarbowego, które dotyczą czterech podstawowych podatków: dochodowego od osób prawnych, dochodowego od osób fizycznych, od towarów i usług (VAT) i akcyzy. Dla każdej izby skarbowej wyznaczone zostały procentowe operatywne wskaźniki dotyczące realizacji poboru podatku, rozumianej jako stosunek wielkości rzeczywistych wpływów z podatku do wielkości podatku należnego. Na poprawę efektywności poboru podatków wpłynie również uzależnienie premiowania dyrektorów izb skarbowych oraz pracowników organów podatkowych od uzyskanych wyników. Na zwiększenie efektywności egzekucji zaległości podatkowych będzie miało wpływ wprowadzenie systemu informatycznego POLTAX, który przyspieszy uzyskiwanie informacji o dłużnikach i usprawni wystawianie tytułów wykonawczych na zaległości podatkowe;

   - zwiększenie kontroli na przejściach granicznych. Rząd przyjął w październiku 1999 r. ˝Strategię działania polskiej administracji celnej do roku 2002˝, gdzie m.in. przewidziano działania dla zwiększenia kontroli obrotu towarami podlegającymi ograniczeniom i zakazom oraz wyposażenie urzędów celnych w specjalistyczny sprzęt pozwalający na skuteczną kontrolę i identyfikację tych towarów. W czerwcu 2000 r. rząd przyjął ˝Strategię zintegrowanego zarządzania granicą˝, w której określono zadania, jakie powinny być zrealizowane, aby polska granica wschodnia mogła stać się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, gwarantującą właściwą ochronę UE przed niepożądanymi osobami i towarami;

   - nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jest przedmiotem prac parlamentarnych), w której proponuje się, aby to wojewodowie kontrolowali, czy pracodawcy legalnie zatrudniają swoich pracowników. Dotychczas kontrolę tę prowadziły urzędy pracy i zaobserwowano spadek liczby kontroli, bowiem urzędy pracy znalazły się w niezręcznej sytuacji: z jednej strony zabiegają u lokalnych pracodawców o zatrudnienie bezrobotnych, a z drugiej są zmuszone ich kontrolować. Urzędy wojewódzkie będą mogły skuteczniej przeciwdziałać zjawisku nielegalnego zatrudniania, które jest szkodliwe dla gospodarki, jak i dla osób pracujących ˝na czarno˝. To, że nie są płacone za te osoby składki na ubezpieczenia społeczne (emerytalne i zdrowotne), spowoduje pozbawienie ich odpowiednich świadczeń. W wyniku tych kontroli uzyska się rzeczywistą liczbę wolnych miejsc pracy, gdzie bezrobotni będą mogli znaleźć legalne zatrudnienie.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Jerzy Eysymontt

   Warszawa, dnia 30 maja 2001 r.