Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Interpelacja w sprawie przebiegu procesu legislacyjnego na etapie uzgodnień międzyresortowych

   W związku z wnioskami grupy posłów na Sejm RP oraz Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) pragnę wyrazić swoje najgłębsze zaniepokojenie stanowiskiem Prokuratora Generalnego w przedmiotowej sprawie.

   Niepokój mój wywołuje fakt, iż Prokurator Generalny dopiero na tym etapie dostrzega niezgodność przepisów z Konstytucją RP. Projekt ustawy w ramach uzgodnień międzyresortowych wysyłany był w lipcu 2002 r. do zaopiniowania również Ministrowi Sprawiedliwości, który zgłosił uwagi tylko i wyłącznie o charakterze redakcyjnym, a nie merytorycznym. W związku z powyższym pojawia się pytanie, dlaczego Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny niezgodności z Konstytucją nie dostrzegł na etapie uzgodnień?

   Prokurator Generalny przychylił się do opinii, w mojej ocenie niesłusznych, o niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 56) w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o otworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302). W związku z powyższym pragnę skierować uwagę Pana Premiera na następujące zagadnienia.

   1. Nie jest możliwe podzielenie opinii Prokuratora Generalnego o niezgodności art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej. Uprawnienie wywiadu skarbowego do uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach oraz o dochodach, obrotach, rzeczach i prawach majątkowych jest uprawnieniem, które może być wykorzystywane tylko w stosunku do podmiotów podlegających kontroli skarbowej. Wywiad skarbowy stanowiący integralną część tej kontroli ukierunkowany jest przede wszystkim na zwalczanie najniebezpieczniejszej przestępczości skarbowej. W polu jego zainteresowań nie znajdują się ci podatnicy, którzy popełniają niewielkie i mało istotne błędy w zeznaniach podatkowych, bowiem ich przewinienia nie skutkują znaczącymi uszczupleniami należności budżetowych. Inaczej wygląda sytuacja zorganizowanych grup przestępczych, które z nielegalnej produkcji i handlu np. wyrobami tytoniowymi, paliwami czy alkoholami uczyniły główne źródło nieopodatkowanych dochodów, a straty budżetu Państwa są ogromne.

   Główny zarzut dotyczy uzyskiwania, gromadzenia (...) informacji o osobach podlegających kontroli skarbowej. Tymczasem brak uprawnienia skutkowałby ułomnością tego przepisu prowadzącą do znacznego osłabienia efektywności wywiadu skarbowego. Podkreślić należy, iż przepis art. 36 ust. 2 określa rodzaje czynności wywiadu skarbowego oraz cele tych czynności poprzez odesłanie do innych przepisów ustawy o kontroli skarbowej. Z tego też względu argument Prokuratora Generalnego, iż przedmiotowy przepis ˝jest sformułowany tak ogólnie i nieprecyzyjnie, że dopuszcza możliwość uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania wszelkich informacji o osobach˝ należy uznać za całkowicie chybiony. Brzmienie art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej zgodne jest z art. 2 Konstytucji jest bowiem sformułowane precyzyjnie i w związku z powyższym nie narusza zasady prawidłowej legislacji wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Ingerencja w prawa i wolności obywatela uzasadniona jest nadrzędnym interesem publicznym, którym jest utrzymanie równowagi budżetowej, uwarunkowanej skuteczną egzekucją podatków. Trybunał Konstytucyjny równowagę budżetową uznał za wartość zasługującą na szczególną ochronę i również z tego też względu nie można zgodzić się z zarzutem niezgodności art. 36 ust. 2 z artykułem 47 i 49 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Kwestionowany przepis jest przepisem ustawowym, niezbędnym w demokratycznym państwie prawnym i w związku z tym nie można stwierdzić, iż narusza on w sposób niezgodny z Konstytucją prawa i wolności obywatela, w tym m.in. prawo do ochrony życia prywatnego czy też do ochrony tajemnicy komunikowania się.

   2. Nie można mówić o niezgodności art. 36a ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, z art. 47 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na podstawie tego artykułu wywiad skarbowy został uprawniony do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż uprawnienie do prowadzenia obserwacji w miejscu publicznym i utrwalania jej przebiegu w żaden sposób nie narusza życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia (art. 47 Konstytucji) czy też zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), bowiem w miejscach publicznych nie ma mowy o prywatności, są to dwa przeciwstawne sobie pojęcia. W systemie prawa polskiego nie występuje definicja miejsca publicznego, pomimo że ustawodawca przewiduje odpowiedzialność m.in. za wykroczenia popełnione w miejscach publicznych. Jednak praktyka, także wymiaru sprawiedliwości, z brakiem takiej definicji nie ma problemu, posługując się regułami języka polskiego i przyjmując jednolite stanowisko, że miejsce publiczne to miejsce, w którym może przebywać nieograniczona liczba osób w czasie dowolnie przez siebie wybranym.

   Prokurator Generalny zapewne zapomniał, że wszystkie służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo kraju i obywateli zostały uprawnione do prowadzenia tego typu obserwacji (łącznie ze strażami gminnymi), ponieważ jest to skuteczne narzędzie służące walce z każdego rodzaju przestępczością. Dodatkowo pragnę zauważyć, iż dziennikarze telewizyjni, wszystkie centra handlowe, stadiony sportowe czy zwykli obywatele wkraczają coraz częściej także w dziedziny życia prywatnego (rejestrując obraz i dźwięk w miejscach, które nie są miejscami publicznymi), a efekty ich działalności są szeroko wykorzystywane i upubliczniane. Także zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji wydaje się być chybionym. Art. 51 konstytucji dotyczy ograniczeń w nakładaniu na obywatela obowiązków ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz ograniczeń władz w pozyskiwaniu informacji innych niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. W wyniku prowadzonej obserwacji w miejscu publicznym wywiad skarbowy nie zmusza obywatela do ujawniania (czynienia jawnym) informacji na temat swojej osoby. Każdy obywatel, przebywając w miejscu publicznym, ujawnia jakąś część informacji o osobie, a konieczność walki z przestępczością przesądza fakt, iż uzyskiwanie i gromadzenie takich informacji jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym, państwie, w którym uczciwy obywatel czuje się bezpiecznie, a jego bezpieczeństwo, zdrowie oraz majątek przedstawiają wartość znacznie wyższą niż iluzoryczna prywatność w miejscu publicznym.

   3. Zarzut o niezgodności przepisu art. 36c ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej z art. 7 Konstytucji RP należy uznać za bezzasadny. Na podstawie art. 36c ust. 3 ustawy możliwe jest odstąpienie od zniszczenia materiałów uzyskanych w wyniku stosowania kontroli operacyjnej za zgodą Sądu Okręgowego w Warszawie. Odstąpienie od zniszczenia materiałów objęte jest wielostopniową oceną sprawowaną na wstępie przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, następnie Prokuratora Generalnego, bez którego zgody nie można wystąpić do sądu o wyrażenie zgody na odstąpienie od zniszczenia materiałów, następnie przez niezawisły i niezależny Sąd Okręgowy w Warszawie. Zgoda na odstąpienie od zniszczenia materiałów wydawana jest więc po 3-krotnej weryfikacji pod względem jego legalności i celowości. Uzyskanie zgody możliwe jest wyłącznie w sytuacji, jeżeli materiały stanowią dowód lub wskazują na zamiar popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, do wykrycia których możliwe jest prowadzenie kontroli operacyjnej. Zgodnie z przepisami ustawy o kontroli skarbowej prowadzenie kontroli operacyjnej możliwe jest tylko w stosunku do najcięższych gatunkowo przestępstw godzących w bezpieczeństwo ekonomiczne państwa. Należy również pamiętać, że wynikiem kontroli operacyjnej może być również uzyskanie informacji o popełnieniu innych przestępstw (np. handel narkotykami) albo o działalności terrorystycznej lub o planach jej prowadzenia. W związku z powyższym pojawia się pytanie, czy wywiad skarbowy, mając informacje np. o (planowanym) podłożeniu przesyłki zawierającej materiały wybuchowe, pomimo tego ma zniszczyć materiały?

   Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wywiad skarbowy posiada odpowiednie ustawowe umocowanie i z woli suwerena (narodu) został wyposażony w ww. uprawnienie, w związku z powyższym nie można mówić o działaniu wywiadu poza prawem lub poza jego granicami.

   4. Zgodnie z art. 36c ust. 15 ustawy o kontroli skarbowej kontrolę operacyjną można prowadzić bez zgody sądu, jeżeli będzie ona prowadzona za pisemną zgodą osoby będącej nadawcą lub odbiorcą przekazu informacji. Przepisy te będą miały zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy na prowadzenie kontroli operacyjnej wyrazi zgodę osoba, która jest nadawcą lub odbiorcą przekazu informacji - ma to służyć ochronie tej osoby przed przestępnymi działaniami ze strony innych osób czy np. zorganizowanych grup przestępczych (np. zwalczaniu korupcji). Odstępstwo od sądowego nadzoru stosowania kontroli operacyjnej jest konsekwencją odstępstwa od zasady, iż kontrola operacyjna prowadzona jest bez wiedzy osób, których dotyczy. Należ podkreślić, iż każdy obywatel w demokratycznym państwie prawnym, który jest zagrożony działaniem np. zorganizowanych grup przestępczych musi mieć możliwość obrony przed nimi, w związku z powyższym musi mieć możliwość zwrócenia się o ochronę i zabezpieczenie również swoich interesów finansowych. W takiej sytuacji kontrola operacyjna prowadzona jest za jego wiedzą i służyć ma rozpracowaniu grupy przestępczej oraz zdobyciu dowodów przestępstw wymienionych w art. 36c ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Przepisy art. 36c ust. 15 ustawy nie naruszają zatem zasady ochrony prawnej życia prywatnego z art. 47 Konstytucji RP, bowiem w tym wypadku obywatel, którego interesy finansowe będą zagrożone, sam przyzna zagrożonym dobrom wartość wyższą niż prawo do prywatności oraz sam podejmie decyzję o tym, co jest dla niego ważniejsze interesy finansowe czy tajemnica komunikowania się zawarta w art. 49 Konstytucji RP. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, iż to obywatel, któremu konstytucja przyznaje określone prawa decyduje, czy chce z nich korzystać czy też nie, bowiem obywatel nie ma obowiązku korzystania ze swoich praw i jeśli ma tylko ochotę, to może zezwolić wszystkim organom państwowym na rejestrowanie obrazów i dźwięków towarzyszących jego życiu prywatnemu, rodzinnemu, etc., nagrywanie jego rozmów i czytanie jego korespondencji.

   5. Nieprawdziwymi wydają się zarzuty o niezgodności 36d ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej w części dopuszczającej przechowywanie materiałów uzyskanych w czasie stosowania kontroli operacyjnej, które są nieprzydatne do celów uzasadniających tę kontrolę, przez okres dwóch miesięcy od jej zakończenia. Prokurator Generalny, podzielając wniosek o niezgodności tego przepisu z art. 2, 47, 49, 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, napisał, iż ˝trudno jest znaleźć racjonalne uzasadnienie dla ich przechowywania po zakończeniu kontroli, skoro okazały się nieprzydatne˝. Wydaje się oczywistym to, że w kwestiach skomplikowanych podatkowo, w których zarządzana jest kontrola operacyjna jako ostateczny środek służący m.in. weryfikacji już posiadanych informacji, ocena przydatności materiałów musi być prowadzona w sposób niezwykle ostrożny i często wymaga przeprowadzenia analizy podatkowej. Przy czym nie jest możliwe dokonanie tej analizy w sposób pochopny, gdyż jakakolwiek niedokładność może przynieść opłakane skutki. Należy również pamiętać, że w chwili obecnej część operatorów telekomunikacyjnych nie ma technicznych środków umożliwiających dostęp do treści rozmów telefonicznych w rzeczywistym czasie ich prowadzenia. W związku z powyższym konieczne jest nagranie tych rozmów na odpowiednich nośnikach i późniejsze odsłuchanie. Zasadniczo kontrola operacyjna może być zarządzona przez Sąd na okres trzech miesięcy. Wydaje się zatem, iż okres dwóch miesięcy na odsłuchanie materiałów, dokonanie analizy podatkowej, itp. czynności jest terminem racjonalnie uzasadnionym.

   Zarzuty naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, ochrony życia prywatnego, ochrony tajemnicy komunikowania się w związku z zasadą proporcjonalnego ograniczania praw i wolności obywatelskich na podstawie przepisów ustawy wydają się nieadekwatne.

   Jednocześnie chciałbym zapytać Pana Premiera o to, jakie zamiary w stosunku do komórek realizacyjnych kontroli skarbowej ma rząd. Czy prawdą jest, że rozważany jest pomysł likwidacji komórek, które zostały utworzone w strukturze kontroli skarbowej w związku z likwidacją z dniem 30 czerwca 2002 r. Inspekcji Celnej oraz przejęcia przez kontrolę skarbową zadań związanych ze zwalczaniem nieprawidłowości w obrocie towarowym z zagranicą oraz zapewniania ochrony fizycznej i technicznej cywilnym pracownikom kontroli skarbowej wykonującym czynności służbowe? Ich realizacja wymaga w wielu przypadkach podejmowania działań nietypowych dla służb kontrolnych (wykraczających poza standardową procedurę kontroli skarbowej) oraz skutkuje bezpośrednim kontaktem z członkami zorganizowanych grup działających w obszarach przestępczości celnej i podatkowej. Powtarzające się przypadki zagrożenia bezpieczeństwa osobistego osób prowadzących kontrole (np. pobicia inspektorów, podpalania mieszkań i pomieszczeń urzędów kontroli skarbowej, zastraszanie osób prowadzących kontrole, uniemożliwianie przeprowadzenia czynności kontrolnych, próby korupcji itp.) negatywnie wpływały na przebieg czynności kontrolnych u osób popełniających oszustwa podatkowe w znacznych rozmiarach. Dlatego też, jeszcze przed likwidacją Inspekcji Celnej, podejmowane były działania zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa osobom prowadzącym szczególnie niebezpieczne kontrole i maksymalnej skuteczności tych czynności.

   Uprawnienia kontroli skarbowej do używania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej, zasady korzystania z tych uprawnień oraz restrykcyjne ograniczenia z tym związane zostały uregulowane w Rozdziale 2a ustawy o kontroli skarbowej. Przysługują one tylko inspektorom i pracownikom zatrudnionym w wyodrębnionych komórkach organizacyjnych kontroli skarbowej, tzw. komórkach realizacyjnych wyłącznie przy realizacji tych zadań, które niosą za sobą największe zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

   Z moich informacji wynika, iż komórki realizacyjne w 2004 r. przeprowadziły samodzielnie lub współuczestniczyły w 478 akcjach kontrolnych, z czego blisko 20 stanowiły akcje na bazarach i targowiskach obejmujące znaczną liczbę handlujących. Prowadziły również działania na przejściach granicznych i drogach dojazdowych do nich, sprawdzając oraz przeszukując środki transportu.

   W wyniku ww. działań zabezpieczono:

   - 4610,11 wyrobów spirytusowych i 4017,9 spirytusu,

   - 993 011 paczek papierosów bez polskich znaków akcyzy,

   - 150 478 szt. płyt CD, DVD i kaset video,

   - 12 samochodów osobowych,

   - 81 automatów do gier użytkowych bez wymaganego zezwolenia,

   - wyroby tekstylne z podrobionymi znakami towarowymi lub niewiadomego pochodzenia o szacunkowej wartości 2400 tys. zł,

   - nieznaczne ilości środków odurzających (37,2 g).

   Zlikwidowano również:

   - 2 nielegalne rozlewnie alkoholu, zabezpieczając ponad 2 tys. litrów spirytusu i wyrobów spirytusowych,

   - nielegalne kasyno gry w Siedlcach, zabezpieczając automaty do gry i stół do ruletki o wartości 170 tys. zł.

   Komórki realizacji przeprowadziły także blisko 1 tys. kontroli przestrzegania obowiązku ewidencjonowania przychodów za pomocą kas fiskalnych (w taksówkach osobowych, stacjach paliw i na targowiskach).

   W wyniku czynności prowadzonych przez komórki realizacyjne:

   - wszczęto 519 postępowań przygotowawczych,

   - nałożono mandaty karne na kwotę 88,5 tys. zł.

   Uprzejmie informuję Pana Premiera, iż administracje skarbowe i celne rozwiniętych krajów dysponują wyspecjalizowanymi komórkami o uprawnieniach dochodzeniowo-śledczych wykorzystywanymi przy zwalczaniu szczególnie groźnych przestępstw celnych i skarbowych. W zależności od systemy prawnego danego kraju i uwarunkowań historycznych struktury siłowe podlegają różnym resortom i posiadają różne kompetencje oraz zakres działania.

   W większości krajów komórki siłowe realizujące ww. cele zlokalizowane są w strukturach Ministerstwa Finansów. Jednak w niektórych krajach (Włochy, Szwecja) stanowią samodzielne jednostki organizacyjne, podlegają innym resortom (Litwa, Norwegia, Hiszpania) lub są tworzone niezależnie przy wielu służbach (Wlk. Brytania, Niemcy).

   Służby te dysponują różnymi, w zależności od kraju, uprawnieniami, począwszy od najbardziej zmilitaryzowanych włoskiej Guardia di Finanza i hiszpańskiej Guardia Civil, przez posiadające uprawnienia policyjne służby niemieckie, francuskie, belgijskie, brytyjskie i USA, aż do posiadających ograniczone uprawnienia policyjne służb krajów Europy Środkowej.

   W części krajów struktury siłowe są rozproszone (np. Wlk. Brytania, Litwa, Belgia, Niemcy) i każda z nich zajmuje się realizacją tylko części zadań. Przykładowo w Wlk. Brytanii do kwietnia br. istniały 3 służby - HM cystomu and Excise (cła i podatki pośrednie), HM Inland Revenue (podatki bezpośrednie) i Serious Fraud Office (poważne przestępstwa finansowe), które zostały połączone w jedną służbę - HM Revenue and Customs.

   Reasumując raz jeszcze, pragnę zapytać Pana Premiera o to, jakie zamiary w stosunku do komórek realizacyjnych kontroli skarbowej ma rząd?

   Czy prawdą jest, że rozważany jest pomysł likwidacji komórek, które zostały utworzone w strukturze kontroli skarbowej w związku z likwidacją z dniem 30 czerwca 2002 r. Inspekcji Celnej oraz przejęcia przez kontrolę skarbową zadań związanych ze zwalczaniem nieprawidłowości w obrocie towarowym z zagranicą oraz zapewniania ochrony fizycznej i technicznej cywilnym pracownikom kontroli skarbowej wykonującym czynności służbowe?

   Z wyrazami szacunku

   Poseł Marek Wikiński

   Warszawa, dnia 19 maja 2005 r.